Crisisbesluitvorming op niveau te organiseren | Berenschot blog

Niet eerder werden we geconfronteerd met een langdurige crisis die, zowel op nationaal, regionaal en lokaal niveau speelt én vooral: op drie niveaus om een aanpak vraagt. Op dit punt in de crisis vindt besluitvorming op meerdere niveaus plaats. Het blijkt een uitdaging te zijn om de besluitvorming op deze niveaus goed en consequent op elkaar af te stemmen. Wat is nodig om crisisbesluitvorming goed te organiseren? Wat kan buiten crisistijd ingeregeld worden en waar moet tijdens de crisis op gelet worden? Welke uitdagingen brengt de bijzondere aard van de huidige coronacrisis in het kader van die crisisbesluitvorming met zich mee?

In crisistijd is het zaak dat betrokkenen hun rol vervullen zoals afgesproken in de planvorming. In de ‘koude’ fase (de fase waarin er geen crisis is) wordt de planvorming uitgewerkt, met daarin rolverdelingen en structuren. In protocollen en afspraken is vastgelegd wie wat doet in tijden van crisis. Ook is vastgelegd hoe wordt samengewerkt en wie de besluiten neemt. Tijdens een crisis, in de ‘warme’ fase, is rolvastheid van groot belang: als iedereen de rol op zich neemt zoals afgesproken in de planvorming, dan wordt de crisis efficiënt en helder aangepakt. De crisisstructuur maakt een duidelijk besluitvormingsproces mogelijk, waarbij er – in theorie – geen taken blijven liggen en er geen dubbel werk wordt gedaan.

In ons werk zien we vaak dat rolvastheid tijdens een crisis makkelijker gezegd is dan gedaan. In evaluaties van incidenten of crises, maar ook in oefeningen en simulaties blijkt dat in de praktijk rollen, taken en verantwoordelijkheden een stuk minder vastomlijnd zijn dan in de planvorming is vastgelegd. Dat gedrag, reactie en handelen buiten de rol gebeurt, is niet heel verrassend. Het helpt echter om vast te houden aan de afgesproken rol- en taakverdeling. Rollen, taken en verantwoordelijkheden zijn immers in de koude fase niet voor niets belegd bij personen of organisaties.

En dan is het crisis. Ieder vervult zijn rol, en pakt zijn taken en verantwoordelijkheden op. Maar écht ingewikkeld wordt het pas, als je rol – waar je ‘van bent’ – overlapt met een andere rol of ander beleid. Overlap kan voorkomen binnen een organisatie, maar ook tussen verschillende organisaties. Juist in crisistijd vraagt dit om afstemming, zodat dubbel werk of taken die blijven liggen voorkomen worden. Crisis gaat (vaak) gepaard met onzekerheid en een zekere mate van urgentie, en laat besluitvorming onder tijdsdruk nu niet per se altijd samengaan met afstemming. Een valkuil hierbij is dat personen en organisaties met een rol in de crisis(structuur) er vanuit gaan dat de structuur ingeregeld is en dat ieder weet wat hem of haar te doen staat. Onder tijdsdruk wil men aan de slag en liever niet (te) veel tijd besteden aan afstemmen.

In de coronacrisis zien we dat rol- en taakverdelingen minder concreet zijn dan op het eerste gezicht leek. De planvorming voorziet niet altijd in de uitdagingen die de coronacrisis met zich meebrengt, zoals het overlappen van rollen van verschillende organisaties. Maar er zijn ook organisaties die met capaciteitsproblemen te kampen krijgen als gevolg van nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Denk hierbij aan de GGD’en die bron- en contactonderzoek moesten opzetten – naast de reguliere taken. De coronacrisis legt hiermee eveneens het belang van afstemming bloot, bijvoorbeeld om effectief te kunnen omgaan met vraagstukken die niet voorzien waren in de planvorming. Dit vraagt naast rolvastheid om flexibiliteit. De aanpak van het coronavirus heeft op elk niveau effect, en vraagt op elk niveau om een reactie. Meerdere organisaties, teams en personen in de crisisstructuur hebben een rol te vervullen. Afstemming tussen bijvoorbeeld het kabinet, de veiligheidsregio’s en de gemeenten is daarom, zeker in deze crisis, van groot belang.

Het belang van afstemming in de coronacrisis wordt nog eens versterkt door het feit dat besluiten van verschillende gremia elkaar beïnvloeden. Afstemming over besluiten is daarom belangrijk, zodat overheden elkaar niet verrassen met besluiten, of besluiten nemen die tegenstrijdig zijn. Zoals we al noemden, kenmerkt de coronacrisis zich door effect en reactie op verschillende overheidsniveaus. We hebben in de afgelopen maanden gezien dat lokale en regionale besluiten effect hebben op nationale besluiten – en andersom. Keuzes die door organisaties of gremia ‘individueel’ worden gemaakt, hebben per definitie een effect op het grotere geheel.

Voorbeelden hiervan zijn de kabinetsbesluiten waarbij de handhaving bij de veiligheidsregio’s/de politie belegd is. Denk aan het handhaven van de sluitingstijden voor horeca, en later de gehele sluiting van horeca. Het besluit op rijksniveau heeft directe invloed op de aanpak in de veiligheidsregio’s en door de politie. Een ander voorbeeld is het experiment met verplichte mondkapjes dat door sommige gemeenten is gestart. In de grote steden Rotterdam en Amsterdam werd het dragen van een mondkapje in de publieke ruimte verplicht. Echter, op landelijk niveau werd op een later moment het dringende advies gegeven om mondkapjes te dragen, het werd dus niet verplicht. De beslissing om het al dan niet dragen van mondkapjes in publieke ruimtes te handhaven, kwam daardoor terecht bij bijvoorbeeld winkeliers.

Crisisbeheersing en -besluitvorming zijn in theorie duidelijk, maar in de praktijk weerbarstig. Crisisbesluitvorming is in de woorden van premier Rutte: ‘100 % van de besluiten nemen op basis van 50 % van de informatie’. Crises gaan gepaard met onzekerheid, urgentie en maatschappelijke effecten. Je helemaal voorbereiden op een crisis is misschien onmogelijk. Maar het is wel degelijk mogelijk om de kaders zo goed mogelijk te organiseren, reeds in de koude fase. Door rol- en taakverdeling vooraf helder af te spreken, en tijdens de crisis de samenwerking en afstemming op te zoeken, kan een crisis rolvast en tegelijkertijd flexibel aangepakt worden. Aandacht voor de effecten van besluiten in de bredere context is daarbij belangrijk. De aard van de huidige coronacrisis vraagt om gelijktijdige crisisbesluitvorming op meer niveaus dan ooit.