De grote verbouwing van Nederland is in gang gezet. Nieuwe energieopwekkingsmethoden en warmtenetten zijn nodig. Er moeten 900.000 woningen gebouwd worden. Het mobiliteitssysteem digitaliseert en elektrificeert. De klimaatverandering verandert ons waterbeheer. En een grote transformatie van landbouw en natuur in het landelijk gebied is aanstaande. Het ontbreekt ons niet aan ambities, maar we worstelen wel met de uitvoering.
Gelukkig biedt de nieuwe Omgevingswet de mogelijkheid voor een nieuw stelsel van omgevingsbeleid. Helaas wil daar de vaart maar niet in komen, een gemiste kans. In deze serie blogs onderzoek ik manieren om met eigentijds omgevingsbeleid de grote maatschappelijke opgaven uitvoeringsgericht aan te pakken. Dit keer kijk ik voorbij het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) om te zien wat kunnen we doen, ook al zijn de ICT-systemen nog in ontwikkeling.
TEMPO VASTHOUDEN
Digitalisering en softwareontwikkeling vormen vaker de achilleshiel van organisatieverandering bij de rijksoverheid. De Omgevingswet vervangt de ruimtelijke ordening en milieuwetten. Daarom moeten de ICT-systemen van digitale loketten voor vergunningaanvragen en informatie over verleende vergunningen worden samengevoegd. Niemand wil dat met het nieuwe systeem het reguliere vergunningenproces stilvalt. Zeker niet in een tijd waarin bouwprojecten en verduurzaming van de energievoorziening al zoveel procedurele problemen ondervinden.
De invoering van de Omgevingswet is medio 2022 opnieuw een half jaar uitgesteld en gemeenten hebben op het VNG-congres eind 2022 wederom gepleit voor extra tijd voor de invoering. Het gekke is dat er in ons land maar een handjevol softwareleveranciers nodig is om het nieuwe systeem te ontwikkelen en die lijken hier de gebeten hond. Een belangrijk deel van de koudwatervrees ontstaat omdat al die overheden (meer dan vierhonderd organisaties) de bestaande systemen allemaal op hun eigen manier hebben ingericht en in verschillende mate up to date hadden.
Dus kijk ik met enige relativering naar elk pleidooi voor nieuw uitstel. Overheden zouden immers hun systemen, data en informatie over zoiets cruciaals als de kwaliteit van onze leefomgeving sowieso op orde moeten brengen. Telkens hernieuwd uitstel haalt ook daar de urgentie van af. Kortom, het is belangrijk om over de hele linie het tempo vast te houden van de noodzakelijke vernieuwing van de ruimtelijke ordening en het milieubeleid.
RETOUR RUIMTELIJKE ORDENING?
Naast digitale vernieuwing, dwingt de Omgevingswet ook tot het hoognodige opschonen en harmoniseren van beleid en regelgeving om effectiever aan de slag te kunnen met de grote opgaven van deze tijd. Dat zou je haast vergeten, nu het kabinet de nadruk legt op ‘terugkeer van de ruimtelijke ordening’. Dit mantra moet echter niet worden misverstaan, want het kabinet beoogt daarmee het rijksbeleid voor onze leefomgeving precies die impuls te geven waar de Omgevingswet voor bedoeld is. Twee ontwikkelingen illustreren dit.
Ten eerste wil het kabinet het rijksbeleid voor de leefomgeving weer een stevige positie geven in het algehele rijksbeleid. Waar vroeger het Ministerie van VROM daarin weleens zijn positie moest bevechten ten opzichte van de sectorale ministeries voor landbouw, economie en infrastructuur, komt die rol nu toe aan het directoraat-generaal voor Ruimte & Leefomgeving van BZK. De minister heeft ook aangekondigd dat hij de Nationale Omgevingsvisie actualiseert. Daarmee kan hij zorgen voor een eenduidig beleidskader met ambities van sectorale ministeries en met de eigen woningbouwambities.
Ten tweede wil het kabinet een steviger centrale sturing op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Centralisatie, decentralisatie en recentralisatie komen in golfbewegingen. Na de nationale aanwijzing van de grote Vinex-wijken 25 jaar geleden was lokale sturing met enige regionale afstemming jarenlang voldoende. De crisis op de woningmarkt maakt recentralisatie van woonbeleid logisch, waarbij de ervaring leert dat voor enig effect van die centrale sturing het Rijk scherpt dient te definiëren wat daarin van nationaal belang is. Al was het maar omdat meer opgaven om centrale sturing vragen.
STAP VOOR STAP VERNIEUWEN
Centrale sturing op de nationale belangen in de leefomgeving blijkt lastig langs de lijnen van alle bestaande stelsels van ruimtelijke ordening, milieu, bodem en water. Dit vergt teveel onderlinge afstemming van inhoud, procedures en regelingen. De huidige stelsels zijn sterk in het benoemen van visie en minimale grenzen van omgevingskwaliteit in het eigen domein, maar de optelsom is onsamenhangend en ze zijn bovendien zwak in uitvoering.
Ook voor gemeenten lopen hier tegen aan. In gesprekken met wethouders en programmaleiders over eigentijds omgevingsbeleid blijkt dat middelgrote gemeenten en steden met een zekere vanzelfsprekendheid dertig beleidskaders hanteren naast hun nieuwe omgevingsvisie. Van groenstructuurvisie tot prullenbakkenplan, met een onderling wisselend strategisch gehalte gecombineerd met (soms zeer) operationele uitwerkingsregels. Iedere bestuurder zoekt nu eenmaal een podium voor de eigen beleidsprioriteiten en politieke profilering. Begrijpelijk, maar daarom niet minder nodig om stevig te schoffelen in de onbedoelde fragmentatie van beleidsambities en de bijbehorende tegenstrijdigheid in beleidsdoelen.
Eigentijds omgevingsbeleid is eenduidig. Dat ontstaat niet door het eenmalig opstellen van een nieuwe omgevingsvisie, maar door stap voor stap oude beleidskaders te vervangen en de omgevingsvisie op onderdelen aan te scherpen en te actualiseren. Dit kan een bestuurder net zo goed een podium geven als een eigen beleidsnota, vooral als hij of zij zicht geeft op resultaat in de uitvoering. Bijvoorbeeld door de omgevingsvisie te verbinden met een omgevingsprogramma.
DOORKIJK NAAR UITVOERING
Het omgevingsprogramma is een nieuw instrument van de Omgevingswet om eigentijds omgevingsbeleid verder vorm te geven. Steden als Deventer, Arnhem en Amersfoort zien dat ook. Hun omgevingsvisies stellen duidelijke prioriteiten en geven de doorkijk naar uitvoering die voorsorteert op het werken met omgevingsprogramma’s. Dat vergt nog wel wat denkwerk, want de bestaande uitvoeringsorganisatie sluit daar meestal (nog) niet op aan.
Een grote stad kan met acht à tien programma’s uitvoering geven aan de omgevingsvisie; voor de plattelandsgemeente lijkt een stuk of vijf omgevingsprogramma’s een te behappen aantal. Als elk omgevingsprogramma in drie of vier jaar wordt uitgevoerd, kan in de beleidscyclus erna een volgende deelgebied of urgente opgave worden aangepakt. Laat het opstellen van een omgevingsprogramma hand in hand gaan met aanscherping op onderdelen en actualisatie van samenhang, dan ontstaat de ritmiek voor het onderhouden van een eenduidig beleidskader. En ook zonder het DSO kunnen we daar nu gewoon mee beginnen.