De Algemene Rekenkamer heeft onlangs een onderzoek gepubliceerd naar Zicht op revolverende fondsen van het Rijk. De conclusie: de Rijksoverheid investeert miljarden in revolverende fondsen, maar de verantwoording hierover is nog summier.
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer richt zich op de Rijksoverheid, maar revolverende fondsen worden ook door decentrale overheden veelvuldig ingezet. In drie blogs geven wij een reflectie op de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en duiden we wat de onderzoeksresultaten betekenen voor decentrale overheden die (willen) werken met revolverende fondsen. Dit tweede blog gaat over de verschillende verschijningsvormen van revolverende fondsen. Het eerste blog betrof de opkomst van revolverende fondsen en in het laatste blog komt de sturing en verantwoording rondom revolverende fondsen aan bod.
Bevindingen van de Algemene Rekenkamer: grote diversiteit aan fondsen
Zoals de Algemene Rekenkamer schrijft: hét fonds bestaat niet. Er is geen wettelijke of andere algemeen geaccepteerde definitie van het revolverend fonds en vrijwel elk fonds heeft weer andere kenmerken. Om toch een gedeeld begrip te creëren, hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende definitie:
Een revolverend fonds van het Rijk is een financieel beleidsinstrument, deels of geheel gefinancierd met een rijksbijdrage, waarbij middelen zoals leningen, deelnemingen en garanties of andere vormen van risicodragende participaties ten minste 1 maal kunnen worden uitgezet. Uitgangspunt is dat ten minste een gedeelte van de middelen moet terugvloeien zodat deze opnieuw uitgezet kunnen worden. Het uiteindelijke doel is om een maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen die zonder het instrument zou zijn uitgebleven.
Opvallend is dat ook fondsen die binnen het Rijk zijn geplaatst (en die dus niet in een aparte rechtspersoon zijn ondergebracht) binnen de definitie van de Algemene Rekenkamer vallen. In de definitie van de tool Financieren in netwerken is dit niet het geval.
Van de 24 onderzochte fondsen, zijn er 16 buiten het Rijk geplaatst. Dit is zinvol wanneer de fondsbeheerder specifieke expertise nodig heeft om de beoogde publieke waarde en/of de gewenste mate van revolverendheid te bereiken. Bovendien kunnen in een fonds op afstand (private) co financiers participeren op fondsniveau, en niet alleen in individuele projecten.
Eén van de aspecten waarin fondsen van elkaar verschillen, is de financiering die het fonds verstrekt. De meeste fondsen verstrekken leningen, zo schrijft de Algemene Rekenkamer. In sommige fondsen krijgt financiering vorm in een subsidie (in de zin van de Awb) met een terugbetaalverplichting of leenovereenkomst. Andere financieringsvormen zijn deelnemingen en garanties.
Ten slotte varieert ook de mate van revolverendheid. In hoeverre moet de Rijksbijdrage terugvloeien en hoe vaak moet de Rijksbijdrage worden ingezet? Opvallend is dat het overgrote deel van de fondsen een streefwaarde van 100% revolverendheid heeft, inclusief beheerkosten (zie blog 1, waarin ik het heb over het dilemma van het revolverend fonds). Tegelijkertijd heeft het Rijk geen aandacht voor de vraag hoe vaak de Rijksbijdrage moet revolveren: daarvoor zijn geen kwantitatieve doelstellingen vastgesteld.
Reflectie: naar een bruikbare definitie
Er is tot op heden geen algemeen geaccepteerde definitie van het revolverend fonds. Dat is wel nodig om een gesprek te kunnen voeren waarin mensen niet (of minder snel) langs elkaar heen praten. Daarnaast vraagt (mogelijke) wetgeving voor de inzet van revolverende fondsen (waar onder andere door hoogleraar Jacobine van den Brink voor wordt gepleit) ook om een duidelijke afbakening.
Wij stellen voor om de definitie uit de tool financiereninnetwerken.nl te volgen. In deze definitie is kenmerkend voor het revolverend fonds dat het op afstand staat van de overheidsorganisatie. Juist dan ontstaan de meeste vragen: Valt het fonds onder het bestuursrecht? Hoe kunnen politiek en bestuur sturen en controleren? Hoe worden de juiste kaders meegegeven, waarin de fondsbeheerder ruimte heeft om zijn expertise in te zetten en tegelijkertijd het streven naar publieke waarde gegarandeerd is? En hoe is de verhouding tot andere financiers? Wanneer fondsen binnen een overheid ook onder de definitie vallen, vertroebelt dat wat ons betreft het gesprek.
Het revolverend fonds: maakt het de belofte waar?
Het revolverend fonds heeft het doel om maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen, zo schrijft de Rekenkamer. Het idee is dat dat beter dan wel effectiever gebeurt doordat het publieke geld weer terugvloeit en steeds opnieuw kan worden ingezet, waarbij tegelijkertijd geld van andere (publieke en private) partijen wordt aangetrokken. Helaas heeft de Rekenkamer niet kunnen onderzoeken wat de maatschappelijke resultaten van revolverende fondsen zijn.
Wel heeft zij onderzocht in hoeverre de fondsen daadwerkelijk ‘revolverend’ zijn. In de praktijk is bij minder dan de helft van de fondsen (45% van de 16 fondsen buiten het Rijk) sprake van cofinanciering door private of publieke partijen. Bij slechts 9 van de 24 fondsen is de rijksbijdrage in het revolverend fonds meer dan één keer geïnvesteerd.
Voor politici en bestuurders betekent dit dat het uitgangspunt het eigenlijke doel moet zijn: is het realiseren van de beoogde publieke waarde (hoogstwaarschijnlijk) mogelijk door inzet van een revolverend fonds? Daarbij is het revolverend fonds één van de instrumenten in de ‘toolbox’, en heeft het zich tot op heden nog niet bewezen als wondermiddel.
Decentrale overheden
Wij hebben drie tips voor gemeenten en provincies die revolverende fondsen (willen) inzetten:
- Kom tot een gezamenlijke definitie die aansluit bij (één van) de definities op andere niveaus (gemeente, regio, provincie, rijk). Zo wordt spraakverwarring voorkomen.
- Varieer niet onnodig tussen de verschillende verschijningsvormen van fondsen. Vaak ontstaan verschillen door goede redenen (partners hebben bijvoorbeeld andere wensen of verschillende markten vragen om verschillende financiering) maar soms lijkt de opzet willekeurig te zijn. Ten behoeve van het beheer door de ambtelijke organisatie en de controle door politiek en bestuur is het verstandig om fondsen waar mogelijk hetzelfde in te richten.
- Zorg voor een afwegingskader voor inzet van verschillende (financiële) beleidsinstrumenten: wanneer wordt welk instrument ingezet? De tool financiereninnetwerken.nl kan u bij de eerste stap helpen, de uitdaging is vervolgens om dit afwegingskader goed aan te sluiten op uw andere regelgeving en beleid, zoals de Algemene Subsidieverordeningen en/of de Nota Verbonden Partijen.
Heeft u vragen over het inzetten van het revolverend fonds? Twijfelt u over welk financieringsinstrument past bij uw opgave? Of wilt u overzicht creëren in uw fondsen en andere financieringsinstrumenten? Neem dan vrijblijvend contact op! Wij denken graag met u mee.