Sinds dienstregelingsjaar 2021 is opentoegangvervoer in Nederland een feit, met de nachttrein van Arriva tussen Maastricht en Schiphol als eerste praktijkvoorbeeld. Opentoegangvervoer biedt vervoerders nieuwe kansen, maar het stelt overheidspartijen ook voor vragen rond de noodzaak en mogelijkheid om op het passagiersvervoer te sturen. Het ministerie van IenW gaf Berenschot daarom de opdracht te onderzoeken wat het handelingsperspectief van het ministerie is als minder passagiersvervoer onder concessies valt door open toegang.
Nieuwe vervoerders
Op dit moment zijn concessies een effectieve sturingsmogelijkheid voor overheidspartijen, waaronder het ministerie van IenW, om te sturen op het (binnenlandse) openbare passagiersvervoer per trein. Hiermee kunnen overheidspartijen bepaalde eisen stellen waar het passagiersvervoer per trein aan moet voldoen. In de toekomst valt minder passagiersvervoer binnen het bereik van concessies vanwege de introductie van het recht op ‘open toegang’, geïntroduceerd in het Vierde Spoorwegpakket van de EU. Hiermee is het binnenlands personenvervoer per spoor opengesteld voor nieuwe (commerciële) vervoerders, tenzij deze het economisch evenwicht van openbaredienstcontracten in gevaar zou brengen.
Al veel gereguleerd
In Europese en Nederlandse context is al veel gereguleerd op het gebied van personenvervoer per spoor. Veel algemene regelgeving geldt dan ook voor zowel concessie- als opentoegangvervoer. “Daarom hebben wij allereerst voor verschillende thema’s onderzocht in hoeverre publieke belangen waar nu door middel van concessies op wordt gestuurd ook in Europese en Nederlandse wetgeving geborgd zijn”, zegt Wouter Metzlar, senior managing consultant bij Berenschot. “In het bijzonder hebben we aandacht besteed aan ticketing en tarieven, capaciteit, betrouwbare benutting en inspraak, omdat hiervoor op dit moment minder alternatieven voor concessiesturing bestaan.”
Alternatieve sturingswijzen
Per thema is onderzocht waarom sturing in een opentoegangsituatie wenselijk zou kunnen zijn vanuit het perspectief van de overheid en waar deze dan rekening mee moet houden. “Wanneer open toegang toeneemt, kan IenW niet meer vertrouwen op concessies om beleidsdoelen te halen. Dan kan het voor sommige onderwerpen nodig zijn op een andere wijze te sturen”, zegt Max de With, consultant bij Berenschot.
Per onderwerp hebben wij voor het ministerie inzichtelijk gemaakt wat er binnen de wet in Nederland mogelijk is en wat de eventuele gevolgen van overheidssturing zijn.
- Max de With, consultant bij Berenschot
Belangrijkste conclusie van Berenschot luidt dat het stellen van algemene regels het meest voor de hand ligt als sturingsinstrument wanneer er geen concessiesturing is. Metzlar: “Andere opties voor IenW kunnen zijn betalen voor gewenste diensten en voorzieningen door opentoegangvervoerders of in overleg treden met vervoerders.”
Vervolgstappen
Het rapport ‘Sturen bij open toegang – een eerste toegang’ is inmiddels voorgelegd aan de Tweede Kamer, als onderdeel van een antwoord op enkele ingediende moties om kaders te creëren voor opentoegangvervoer en om te sturen op internationale verbindingen in open toegang. Staatssecretaris Vivianne Heijnen geeft in de Kamerbrief aan dat de bevindingen een goed inzicht bieden in de verschillen tussen concessie- en opentoegangvervoer en de eventuele behoefte aan aanvullende sturings- en reguleringsinstrumenten om publieke belangen te borgen. Zij zal verschillende relevante partijen uit de sector betrekken om de mogelijkheden te verkennen. “Wellicht komt hieruit dat wet- en regelgeving veranderd moet worden, uiteraard binnen de kaders van Europese regelgeving. Gezien de aankomende verkiezingen zal een volgend kabinet uiteindelijke beleidskeuzes moeten maken”, aldus Metzlar.